这是蔡小雪法官返聘二巡后遇到的一个案例，该案例最后刊登在最高人民法院2019年第6期公报上。公报案例是重要的裁判参考，这也是全国法院首例适用新行政诉讼法的相关规定，给予此类行为人罚款处罚的案件。一则公报案例是如何诞生的？蔡小雪法官用生动的笔触记录了下来。

虚假证据的识破与处理——首罚虚假评估行为的行政案件 蔡小雪 最高人民法院行政审判庭原审判长 新民市人民政府（以下简称新民市政府）不服辽宁省高级人民法院就魏某某、齐某诉其强制清除地上物并行政赔偿一案的二审行政判决，向最高人民法院申请再审。该院第二巡回法庭（以下简称二巡）于2015年11月5日立案，此案由郭修江法官担任审判长，熊俊勇助理审判员协助承办。熊俊勇因在二巡行政团队里的年轻法官中岁数最大，大家称他为“大熊”。当时我已返聘二巡，帮助审理行政案件。因郭修江手头案件太多，就让年轻法官初审后，有什么问题，先让我帮助出出主意或把把关，成熟后再交他审阅，决定是否庭审、询问或提交合议庭合议。
大熊接到这个案件的第三天一早就给我打电话，问道：“现在有空么？”我说:“有空。你有什么事?”他说：“有个案子上的问题把握不准，想听听你的意见。”我说：“你就过来吧。”他说：“好。”不一会儿，他抱着案卷到了我的办公室。他坐下后说道：“这个案子的案情是，魏某某、齐某自2008年以前一直在新民市前营子村东侧的7.2亩承包地上从事苗木、风景树繁育、销售活动。后因京沈铁路客运专线工程建设需要征收土地，新民市政府于2009年6月25日和2013年12月18日，两次发布公告，禁止在项目用地范围内抢栽抢建。2013年12月21日，新民市政府发布《京沈铁路客运专线（新民段）项目建设征地拆迁补偿实施方案》，附件中关于紫叶稠李的补偿标准为每株50元。2014年3月9日，新民市政府组织人员对魏某某、齐某承包地上的苗木进行核查，确认承包地上栽种有3年生紫叶稠李23116株，嘉森评估所派人参加了核查工作。2014年3月9日，新民市政府发布《关于清除京沈客专铁路沿线非法抢栽抢建地上物和设施的通知》，要求抢栽抢建的当事人自通告发布之日起3日内自行清除抢栽抢建的地上物和设施，逾期不自行清除的，公安机关及有关执法部门将依据相关法律法规规定，予以强制清除。2014年3月13日，新民市政府对魏某某、齐某7.2亩承包地上的紫叶稠李实施了强制清除。2014年10月17日，国土资源部下发国土资函[2014]528号《关于新建北京至沈阳铁路客运专线（沈阳、阜新、朝阳段）工程建设用地的批复》，同意将包括涉案承包地在内的共计1101.3334公顷集体所有农用地转为建设用地，并办理征地手续。2014年11月7日，辽宁省国土资源厅作出辽国土资函[2014]218号《转发国土资源部关于新建北京至沈阳铁路客运专线（沈阳、阜新、朝阳段）工程建设用地批复的函》。”我问大熊：“魏某某、齐某对此如何看？”
大熊说：“他们认为，有权在自己的承包地上栽植林木。在三年前就种植了这片树苗，不存在抢栽苗木的问题，也没有骗取地上物补偿款的故意，新民市政府的行为严重侵害了他们的合法权益。他们要求确认强制清除行为违法并予以赔偿。”
我接着问：“一、二审法院如何判决的？”
大熊说：“一、二审法院均认为，新民市政府提交的证据不能证明魏淑英、齐帅使用的土地已经由有权机关批准征收并发布了征地公告。同时，根据魏某某、齐某提供的证据可以证明其在2008年以前即一直从事繁育销售木苗的经营活动，在京沈客运专线征地拆迁前魏淑英、齐帅并未改变原种植种类，亦未实施抢栽抢建行为。因此，新民市政府实施强制拆除行为缺少事实依据，应当确认违法。并且，因新民市政府的违法强拆行为造成了魏淑英、齐帅的财产损失，沈阳市中级人民法院参照涉案征地补偿方案规定的标准（50元∕株），同时判决新民市政府赔偿原告115万余元。辽宁省高级人民法院二审判决驳回新民市政府的上诉。”
大熊接着说：“二审判决生效后，新民市政府委托嘉森评估所对魏某某、齐某的紫叶稠李进行价格评估，嘉森评估所于2015年8月28日出具了沈嘉林评字[2015]第530号《京沈客专项目涉及齐帅所有紫叶稠李资产价值评估报告书》（以下简称530号《评估报告》），认定魏某某、齐某的紫叶稠李苗木价格为每株5元，评估技术人员为周某某、张某某。新民市政府将《评估报告》作为新证据，向最高人民法院申请再审，请求撤销一、二审行政判决，改判补偿魏某某、齐某损失115800元。理由是：
1、新民市政府确认魏某某、齐某承包地上有23116株紫叶稠李，只是对客观事实的记载，不能显示植物密度的合理性。2、补偿方案中紫叶稠李每株50元的补偿标准，是针对同类成树，不适用魏淑英、齐帅种植的树苗。3、新民市政府委托嘉森评估所对魏某某、齐某的树苗进行评估，结论是种植树苗价格为每株5元。”
我问大熊：“新民市政府在一、二审中提出上述意见了么？”
大熊答道：“从材料中反映不出，新民市政府提出过有关补偿标准异议及相关证据。”
我接着说：“申诉中，诉讼双方当事人对一、二审判决，新民市政府违法强制清除地上物违法没有争议。争议的焦点就是行政赔偿的标准。”
大熊说：“对的。问题就在补偿方案与530号《评估报告》的补偿标准相差十倍。应当依据哪个为标准的问题。”
我说：“该案的核心问题是530号《评估报告》的真伪问题。”
“我也是这样认为的。”大熊说道。
我接着说：“因530号《评估报告》是新民市政府作为新证据提供的，该评估报告是否能够作为定案的证据，一定要有充分的依据。先查评估机构和评估人员是否具有评估资质及资格。如果有，再查评估报告所依据的证据材料是否真实。因不同的评估相关规范性文件规定的程序及要求均有所不同。你最好查相关规定，根据相关规定的要求和程序，列一个询问提纲，让合议庭确认后，组织双方当事人询问。评估机构的评估人员必须到庭接受询问。否则，此问题难以查清。此外，为了查明树苗的价格，可以到网上查一下近些年该类苗木的价格，一定要查细一些，把该苗木价格及浮动情况都了解清楚，这些情况也是我们重要的参考依据。我回去写个询问提纲，我们再研究。”
大熊说：“明白。评估机构和评估人员具有评估资质及资格，其他问题还没有查，我这就去查。”然后抱着案卷宗回去了。
大熊回去后很快就查到中国资产评估协会2007年12月5日颁发，2008年1月1日起施行的《资产评估准则——评估程序》，他结合本案的事实依据该文件确定的程序起草了询问提纲。合议庭讨论后，对该提纲稍作一些修改，决定按照修改后的提纲进行询问。 那天询问时，郭修江主持，大熊主问。整个询问过程我都旁听了。询问主要围绕着以下三个方面问题进行：
1、关于紫叶稠李的株数问题
大熊问新民市政府代理人：“2014年9月16日嘉森评估所出具《紫叶稠李情况说明》，内容为：嘉森评估所接受新民市土地房屋征收办公室委托，2014年3月9日与新柳街道、前营子村委会派员共同进行调查，认定齐帅所有紫叶稠李苗龄3年，总株数为23116株。该调查结果系苗木核查过程中形成的资料，新民市政府亦予认可？”
申诉人代理人答：“是真的。不对该证据的真实性、合法性提出质疑。但该说明不能显示植物密度的合理性。”
大熊接着问：“是否有证据证明苗木的密度超过合理的密度?”
新民市政府的委托代理人对大熊的提问没有回答仅称：“不再对紫叶稠李的株数提出异议。”他的回答，也就意味着，他们手里没有相关的证据。
大熊问魏某某、齐某：“对被强制清除的紫叶稠李株数有无异议。”
魏某某答道：“没有异议。”
齐某补充：“我们苗木的株数是按照技术员指导的标准种植的，不存在过密的问题。”
新民市政府代理人未对此问题进行反驳。

2、关于赔偿标准问题
大熊接着问魏某某和齐某某：“强制清除的紫叶稠李大约有多高？”
齐某答道：“大约在1.2米高。”
大熊又问新民市政府代理人：“齐某说的对？”
新民市政府代理人接过来说：“对。1.2米高的紫叶稠李树苗，价格也就在3至5元。”
齐某反驳：“没有经过平茬1.2米高的紫叶稠李苗木，当时每颗3至5元。经过平茬的紫叶稠李苗木大约在40至80元左右。我们的紫叶稠李苗木都是平茬过的。”
郭修江问齐某：“平茬是怎么回事？”
齐某解释道：“平茬，就是将苗木在移植2至3年后，从根颈处全部剪截去上面的枝条，使母苗重新发出通直而粗壮的主干来的方法。经过平茬的苗木，不仅通直，而且粗壮。生长旺盛，受病虫危害小，苗木价格明显高于未经平茬的苗木。”
大熊问新民市政府代理人：“你对对方的陈述有无异议？”
新民市政府代理人没有直接回答而是说：“我们依据评估报告确定为每颗价格为5元。”
3、关于评估报告的真实性问题
主要围绕530号《评估报告》存在以下七个方面的问题进行询问。
（1）评估目的是否正当
大熊问新民市政府代理人和魏某某、齐某：“新民市政府已于2013年制定了京沈客专项目（新民段）征地拆迁补偿实施方案中，明确规定紫叶稠李树苗每颗的补偿标准为50元。对否。”双方当事人及其代理人均表示无异议。
大熊问新民市政府代理人：“补偿标准已经确认，为何还委托评估机构进行评估？”
新民市政府代理人仍以密度不合理，纠正既往的补偿标准，作为重新评估的理由。
大熊接着问：“为什么一、二审期间不作评估？”
新民市政府没有正面回答，强调有错必纠。
魏某某、齐某对此问题没有发表意见。显然，新民市政府委托评估目的不正当。
（2）是否缺少现场调查程序
在此问题的讯询问过程中确认了以下四个：第一，嘉森评估所2014年3月9日进行的调查是在其接受本次资产评估委托之前，且2014年的调查并非基于资产价值评估为目的开展的调查，新民市政府在二审及再审申请中均明确，2014年的调查仅系逐户普查的程序性资料，该调查不能替代本次评估中的调查程序；第二，2014年3月9日参与调查的人员系嘉森评估所的丛某某、裴某某、张某某三人，与完成本次评估的人员完全不同；第三，2014年3月9日的调查表，对于紫叶稠李仅有“树龄3年，树高1.2米”的描述，缺乏地径、胸径、冠幅、分枝数量等具体状态的陈述和记载；第四，2014年3月9日调查的影像资料只有数张现场照片，无拍摄地点、拍摄时间、比例尺等信息，无法准确还原涉案紫叶稠李的全貌。故530号《评估报告》缺少现场调查程序。
（3）评估基准日是否错误
在询问中，诉讼双方当事人和嘉森评估所，均认可：530号《评估报告》中确定的评估基准日为2015年8月28日，该评估基准日并非涉案紫叶稠李被强制清除的时间。
嘉森评估所称自2013年以来，苗木市场价格逐年走低。
由此可以认定，评估报告以2015年8月作为评估基准日，涉案紫叶稠李在被强制清除时的价值难以准确体现。
（4）询价对象与评估对象情况不符
《资产评估准则——评估程序》第十九条的规定，注册资产评估师应当通过多种方式进行调查，获取评估业务需要的基础资料，了解评估对象现状，关注评估对象法律权属。根据魏某某、齐某提供的证据，涉案紫叶稠李系3年生，在2012年春季经过一次平茬。嘉森评估所称在评估时系以1年生的苗条作为询价对象。
显然未将涉案紫叶稠李按3年树龄的整树作为询价对象，询价对象严重失实。
（5）评估结论是否具有基本事实根据
530号《评估报告》采用的评估方法是市价法。根据《资产评估准则——评估程序》第二十二条至第二十四条的规定，注册资产评估师应当根据业务需要收集评估资料，并进行必要分析、归纳和整理，形成评定估算的依据，其中评估资料应包括查询记录、询价结果、行业资讯、分析资料等形式。
嘉森评估所在询问中称评估技术人员进行了市场询价，但不能提供准确的询价对象、询价方式、询价过程以及评估师如何通过具体的分析、计算和判断，形成初步评估结论及最终评估结论。据此，可判断出评估结论没有任何事实依据。
（6）有无询价过程等工作底稿
根据《资产评估准则——工作底稿》的规定，注册资产评估师执行资产评估业务，应当编制和管理工作底稿。工作底稿包括管理类工作底稿和操作类工作底稿，其中操作类工作底稿应当包括市场调查及数据分析资料、相关的历史和预测资料、询价记录、其他专家鉴定及专业人士报告等内容。 嘉森评估所在询问中称开展了网络及电话询价、咨询行业专家等工作，但在询问中承认并未制作和保存任何工作底稿，无法证明其开展了相关询价、咨询专家等工作。
（7）评估结论有无分析说明
根据《资产评估准则——评估报告》第六条的规定，评估报告中应当提供必要信息，使评估报告使用者能够合理理解评估结论。
530号《评估报告》的结论为，涉案紫叶稠李的现行市场价格为每株5元，但是在新民市政府2013年制定的征地拆迁补偿实施方案中紫叶稠李补偿价格为每株50元，二者价格存在十倍差距，但是评估报告中对此差距未作任何说明和分析。 询问后，我们又对以下三个问题进行核实：一是紫叶稠李的密度问题。经计算涉案苗木每平方米大约在5株左右。网上查询，不超过1.2米紫叶稠李树苗要求的密度。二是价格问题。经过平茬3年生1.2米高的紫叶稠李的苗木，在2015年的市场价在30至70元之间。涉案征地补偿方案规定的标准每株50元是基本合理的。三是根据询问情况，对评估每一步骤及要求与相关规定进行比照，可以确认嘉森评估所的评估行为有悖相关规定。
通过审阅卷宗和询问，大熊认为，嘉森评估所作出的530号《评估报告》，属于提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的行为，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第59条第1款第（2）项以及第2款的规定，对嘉森评估所及其主要负责人、直接责任人员应当处以罚款处罚。新民市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第91条第（2）、（3）项规定的情形。
大熊提出：裁定驳回新民市政府的再审申请。对嘉森评估所罚款人民币1万元整；对嘉森评估所主要负责人张某伯，直接责任人周某某、张某亮，各罚款人民币贰仟元整。给罚嘉森评估所罚款1万元已是顶格罚款了，他担心以后遇到更严重的情况将如何处理？因此有些犹豫，问我和郭修江的意见。 我说：“他们连最高人民法院都敢骗，还有谁不敢骗！对此种行为就应当给予最严厉的惩罚，顶格罚款没问题。”郭修江完全赞同我的意见。合议时，合议庭成员一致同意大熊提出的处理意见。 新修改后的行政诉讼法增加了向法庭提供虚假证明材料的行为，属于妨碍人民法院审理案件的行为，可以给予罚款处罚。因本案是全国法院首例适用新行政诉讼法的相关规定，给予此类行为人罚款处罚的案件，为了慎重起见，便于统一司法政策，郭修江建议向二巡领导汇报后，再出裁定和处罚决定。 相关材料报到胡云腾专委后不久，胡专委让郭修江和我到他办公室谈谈该案的具体情况。郭修江向胡专委做了详细的汇报。胡专委听后问我：“你是什么意见”。我说：“我同意郭修江的意见。”胡专委接着我的话说：“案件事实由合议庭负责，若案件事实没有问题，我的意见是，对提供虚假证明材料的行为，就要严厉打击，否则，难以维护审判秩序。向最高人民法院提供虚假证明材料的行为，更应狠狠打击。我同意你们提出顶格罚款的意见。你们再把案件事实核实准确了，我向最高人民法院公报推荐。”
据此，最高人民法院作出裁定：驳回新民市政府的再审申请。同时作出罚款决定，以“出具虚假评估报告，妨碍了人民法院公正审理案件”为由，给予嘉森评估所罚款1万元；分别给予嘉森评估所的法定代表人张某伯，评估报告书的评估技术人员周某某、张某亮，各罚款人民币2000元整。 该案的裁定书和罚款决定书刚刚打印出来不久，我正好去陆阳和战成（该案的书记员）的办公室，与陆阳谈有关案件上的一些事。听见战成给嘉森评估所的法定代表人张某伯打电话，问他是自己来取罚款决定书，还是邮寄罚款决定书。我听不见对方在电话里与战成说了些什么。战成马上捂住电话问我：“嘉森评估所的人对我说，他们没错，不交罚款。”我对战成说：“你告诉他，不交试试看。其他就别多说。”于是战成就按照我的话回答了对方。对方就没再啃声。第二天嘉森评估所的人领走了罚款决定，不到一个星期，16000元罚款如数打到规定的银行账号里。
案结后，在胡云腾专委推荐下，该案例刊登在最高人民法院2019年第6期公报上。