【基本案情】

申请人：董某某

被申请人：某市人民政府信访办公室

申请人于2015年10月27日向被申请人递交《政府信息公开申请表》，要求获取“关于外地退休返城（京）知青生活困难，节日慰问的政府信息（系统全面）”。被申请人当日予以登记并出具京信访公开（2015）第25号-回《登记回执》，告知申请人将于2015年11月17日前作出书面答复。2015年11月17日，被申请人作出《告知书》，主要内容为：申请人所申请获取的信息属于公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定；根据《市政府信息公开规定》（市人民政府令第257号）第13条“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”和《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第5条第（十四）项“对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围”，对于申请人申请获取的信息，该机关不予公开。2015年11月18日，被申请人将上述《告知书》邮寄给申请人。申请人不服该信息公开告知书，向行政复议机关申请行政复议。

申请人认为，被申请人在《告知书》中称公开相关信息会影响社会稳定的说法证据不足，适用依据错误，应当予以撤销。 

被申请人认为，根据《市政府信息公开规定》第十三条和《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第5条第（十四）项的规定，申请人申请公开的政府信息，如可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，行政机关按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息的公开范围。本案《告知书》系被申请人依法作出，事实清楚，证据充分，依据正确，应予维持。

行政复议机关认为，被申请人的不予公开告知书事实认定不清、证据不足，决定撤销被申请人于2015年11月17日作出的京信访公开〔2015〕第25号-告《政府信息不予公开告知书》并责令被申请人在接到复议决定书15个工作日内对申请人的信息公开申请重新答复。

【焦点问题评析】

本案涉及到行政机关如何处理相对敏感的政府信息公开申请以及如何理解《政府信息公开条例》和其他相关规定中有关国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的规定问题。复议机关之所以决定撤销被申请人不予公开决定，理由是被申请人既未清楚地说明申请人申请公开的信息究竟属于哪一类不予公开的信息，也没有充分举证证明该信息构成了此类信息，也就是复议决定所认定的“事实认定不清、证据不足”。 

一、本案被申请人未能对被申请公开的信息进行准确的界定。

从相关信息的属性认定来看，在本案中，申请人申请的信息被行政机关认为可能危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定（通常简称为“三安全一稳定”），但是并没有就该信息究竟构成哪一类危害进行说明 。由于危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定涉及到不同领域的安全，通常的危害发生在某一领域当中，而不太可能构成全局性的危害。当然，不排除这一信息可能在四个方面都具有危害性，即使这种情况下，行政机关也有必要清楚地对信息的属性进行界定。

二、复议决定强调了被申请人的举证责任，认为被申请人并未提供任何证明说明相关信息属于公开即具有危害性的政府信息。

认定某项政府信息公开公开可能危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定是一项影响重大的决定。何种信息有可能具有这种属性？一般来说，假如被申请的信息的公开确实具有某种危害国家安全或公共安全的属性，很可能会被认定为国家秘密，或者在可能危害经济安全的情况下，有可能被认定为商业秘密。这也是《政府信息公开条例》第14条规定国家秘密、商业秘密和个人隐私可以作为不予公开的政府信息的原因。但是显然被申请人并未提交任何证据证明上述信息属于三种不予公开的信息类型。如果不属于上述类型而又具有危害“三安全一稳定”的属性，那么此类信息就需要更多说明，例如可能带着国家分裂、民族矛盾、社会矛盾、群体性事件、企业或行业发展受制、或其他重大的利益冲突，而非仅仅是笼统地将之纳入可能危害”三安全一稳定“的事项。

就本案而言，申请公开的信息为关于外地退休返城（京）知青生活困难，节日慰问的政府信息，此类信息有可能会为个人甚至某一类人（就本案而言为外地退休返程知青）提供利益诉求的依据，但是远未达到可能危害国家安全、公共安全或经济安全的地步，也不太可能引发群体事件或严重的冲突。这种情况下，信访办的决定缺乏足够的说服力与合理性。

三、除了复议决定中提到了两个理由之外，即使行政机关已经确定存在不宜公开的敏感信息，也有必要进一步说明相关信息的公开为什么足以构成危害。

这里不仅涉及到行政机关的举证责任，也隐含着行政机关对其决定的释明义务。被申请人也没有就相关信息是否具有可能的危害性进行任何说明。质言之，简单地认定相关信息属于公开后可能导致危害的信息不能视为“说明”，只能称之为任意和专断。

实际上，申请人申请的信息内容涉及到信访突出问题及群体性事件，属于一般意义上的敏感信息。但敏感信息不能等同于定密信息。定密信息是法定不予公开的事项，而敏感信息则需要业务部门根据具体情况具体分析。由于敏感信息具有敏感性，行政机关或其他公开主体对此类信息的处理往往偏于保守，甚至倾向于不公开此类信息。本案的本申请人北京市信访办大约就受到这种思维惯性的影响，以申请公开的信息“可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”为由，认为该信息不属于政府信息公开的范围。但是，从相对人的角度来看，敏感信息之所以敏感，在于其切中个人利益或社会普遍关注的问题，行政机关的不公开决定就意味着拒绝个人的利益诉求或阻碍社会了解普遍关注的问题渠道，这显然使政府处于不受欢迎的地位，也是与政府存在的目的在于维护个人和社会利益的最终目标是相悖的。不但如此，由于不少所谓的“敏感信息”实际上是令政府尴尬的信息，当行政机关做出不予公开的决定时，也很容易引起申请人的猜疑，认为被申请人不予公开的决定不是真正建立在公共利益的基础上，而是建立在维护被申请人自身利益或部门利益的基础上。因此，行政机关面对敏感信息时，有必要反思和改变既有的思维定式，试图从回应和服务社会需求的角度对待政府信息公开申请，从“以公开为原则”的角度思考问题，这样更有利于促进《信息公开条例》的实施，改进政社关系。

【办案体会】

本案涉及的主要法律条文是《政府信息公开条例》第8条和第21条。其中比较有争议的是对《政府信息公开条例》第8条的理解。《条例》第8条是有关“三安全一稳定”的规定，《市政府信息公开规定》（市人民政府令第257号）第13条和《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第5条第（十四）项也有类似的规定。《条例》公布实施之后，对第8条出现了不同的理解。狭义的理解认为第8条是一条原则性的规定，对应条例第14条有关国家秘密、商业秘密和个人隐私不予公开的具体规定。广义的理解则认为，第8条独立存在，除了第14条的三种不予公开的信息之外，第8条提供了一个类似兜底条款的框架性规定。显然，狭义的理解更助于公开，广义的理解则为行政机关增加更多回旋余地。无论是按照广义的理解还是狭义的理解，行政机关都有义务作出说明并进行举证。后者则是《条例》第21条的要求。