【裁判要旨】
处理信访请求要遵循法定处理途径优先原则，不能用信访程序来办理行政许可申请，把行政许可处理决定与信访答复混同。
【基本案情】
申请人：郭某
被申请人：某市规划委员会
2014年12月26日，申请人向被申请人XX分局邮寄《房屋扩建申请书》，请求批准本市XX区东四七条某号房屋加建二层的事项。被申请人XX分局收到该申请后，于2015年1月21日向申请人作出《关于对郭某信访事项的答复意见》，认为申请人曾于2010年提出办理东四七条某号1号、2号、3号房屋翻建工程的申请，该局依法定程序审核后核发了建设工程规划许可证；此次申请人提出接建二层的要求，由于东四七条某号位于东四三条至八条历史文化保护区范围内，房屋的改扩建应当符合《城乡规划法》、《文物保护法》、《北京市城乡规划条例》、《北京历史文化名城保护条例》等相关法律、法规，以平房为主，故无法同意申请人的要求。同时，在该答复意见中，被申请人XX分局告知申请人，如其对本答复意见不满意，可按照《北京市信访条例》规定，持本答复意见于30日内到某市规划委员会提起复查申请。
申请人认为被申请人行政不作为，向北京市人民政府申请行政复议，请求确认被申请人对申请人建二层的申请未依法处理的行为违法。申请人称：2014年12月26日，申请人向被申请人XX分局提出加建二层的申请，但是被申请人却按信访答复处理申请人提出的申请。申请人依法提出申请，被申请人理应履行法定职责作出批准或不予批准的行政行为，但是被申请人却规避法定职责作出信访答复，侵犯了申请人的合法权益。
被申请人称：依据有关法律法规规定，申请人应当持相关材料向规划行政主管部门提出申请，该委已将相关的受理点、受理条件和所需材料等信息在官方网站上对外公开，申请人也曾于2010年办理过房屋翻建的规划审批手续，了解具体的办理程序和要求。因此，申请人以信函方式提出加建二层的要求，不符合本市有关法规规定，所申请内容也不符合城乡规划及相关法规的要求。该委依据《北京市信访条例》的规定，以书面答复方式告知申请人相关的具体情况，并无不妥。
【复议机关决定】
被申请人作为本市城乡规划行政主管部门，有权对城镇居民个人的房屋建设申请实施规划许可。《行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”第三十七条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”
本案中，被申请人XX分局收到申请人以信件方式提出的房屋加建二层申请后，并未告知申请人是否受理，也未向申请人作出是否准予许可的书面决定，而是向申请人作出了《关于对郭某信访事项的答复意见》，告知申请人无法同意其接建二层的要求。被申请人XX分局的行为不符合上述规定，属于未按照法定程序处理申请人提出的房屋加建二层申请。因此，对申请人要求确认被申请人对申请人建二层的申请未依法处理的行为违法的主张，予以支持。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定确认被申请人对申请人建二层的申请未依法处理的行为违法。
【专家评析】
一、背景情况介绍
行政不作为属于行政违法一种，其判定不同于行政作为违法。与行政作为违法不同，构成行政不作为须同时具备以下三个要件：一是行政机关有从事一定的行为的职责或义务。这是构成行政不作为的法律要件。在多数情况下，职责主要指法定职责，即法律、法规、规章为行政机关设定的在特定情形下从事一定的行为职责或义务。不过，在实际情况分析，职责包括法定职责，但不限法定职责。行政机关的先行行为、合同所约定、行政机关作出的承诺等，也可以构成其应当履行的职责或义务。二是没有履行职责。这是判定行政机关行为表现的要件，即行为的客观表现看行政机关并没有履行法定职责。三是未履责没有客观理由。行政机关没有履行职责并非一定会构成不作为，在遇到有不能履行的客观情形时，行政机关不履行是正常的。
行政许可是行政许可是典型的依公民、组织申请而启动的管理手段和管理行为，也是经常出现行政不作为的领域。如果公民、组织提出申请，而行政机关和公务员不按照规定履行受理、审查、决定等职责或者对行政相对人询问有关行政许可、条件、程序、标准等事项，推诿或者拒绝答复，即构成不作为。在实践中，行政许可中的不作为常见的表现形式有：
第一，行政机关在受理或者不予受理行政许可申请时，未依法出具书面凭证；
第二，公民、组织符合行政许可法定条件，且提交材料齐全，却不给予行政许可，或者不在法定期限内做出准予行政许可决定，或者不依法予以答复；
第三，未在办公场所公示依法应当公示的材料；
第四，在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务；
第五，办理行政许可时申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不依法告知申请人必须补正的全部内容；
第六，对因申请材料不齐全、不符合法定形式及不符合其他法定条件的行政许可申请，做出不予受理决定或不予行政许可决定时，未依法说明不受理行政许可或者不予行政许可的理由；
第七，利害关系人请求撤销违法或错误的行政许可决定，无正当理由不予受理或者不予办理。
二、复议决定的理由
本案中，申请人2014年12月26日向被申请人提出房屋扩建申请，请求批准本市XX区东四七条某号房屋加建二层的事项。被申请人收到了申请人申请后，在2015年1月21日向申请人作出《关于对郭某信访事项的答复意见》。故，申请人认为被申请人行政不作为，请求确认被申请人对申请人建二层的申请未依法处理的行为违法。复议机关审理对申请人建二层的申请未依法处理的行为违法的主张，予以支持。复议机关作出此决定有两种原因：
1.被申请人的行为构成不作为。
本案中，申请人向被申请人提出了房屋扩建申请。对此申请，被申请人有处理的相应权力和职责。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《北京市城乡规划条例》第七条第二款规定：“市规划行政主管部门负责本市城乡规划管理工作。市规划行政主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。”第二十三条第一款、第二款规定：“本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。”
根据《行政许可法》等相关法律规定，对此申请，被申请人应当在法定期限内依法定程序告知申请人是否受理，受理后向申请人作出是否准予许可的书面决定。然而，被申请人虽有处理，但处理的形式却是作出《关于对郭某信访事项的答复意见》。同时，被申请人的处理缺乏客观、正当理由，因此构成行政不作为。
2.申请人提出了确认违法的请求。
对行政不作为违法，当事人通常会提出履责请求，当然前提是履责仍有意义。不过，在履责无意义或者当事人提出确认违法请求时，可以作出确定违法。本案中，申请人提出的正是确认行政不作为违法请求。故，复议机关为回应申请人的请求，应作出确认违法的行政复议决定。
三、运用复议决定应注意的问题
1.提高工作的积极性和主动性。
行政机关和公务员在工作中应树立“权力即职责”的思想，对属于自己职权范围内的事务，应当积极、主动承担。行政机关的职能、职权通常是法律、法规、规章、“三定方案”确定的，而公务员的岗位责任是依各自的职位而定的。从职权角度分析，行政机关和公务员应当在规定职权范围内和岗位上积极实施行政管理。行政机关和公务员行使自己的职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。要预防行政不作为，首先要树立“权力即职责”、“职权即义务”的观念，从而提高工作积极性和主动性。
2.处理信访请求要遵循法定处理途径优先原则。
所谓信访请求系指通过来信提出的行政请求。本案中，申请人邮寄的带有行政许可请求的信函也属于“信访请求”范畴。处理信访请求要遵循法定处理途径优先原则。被申请人败诉关键原因是用信访程序来办理行政许可申请，把行政许可答复混同信访。事实上，行政许可与信访存在着明显区别。行政许可是行政机关基于申请人决定是否同意或者准予其从事特定活动或获得资格的行为；信访是指公民、法人或者其他组织向各级政府或工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，要求由有关行政机关处理的活动。事实上，即使申请人在行政许可中提出了信访事项，或者在信访请求中包含了行政许可申请，行政机关也不能轻易把申请自动或主动转化为信访，而要问询当事人。如果愿意转为信访，行政机关可以依信访程序处理。如果当事人坚持不更改，行政机关就应按照行政许可程序作出答复。
【相关法律规范】
《城乡规划法》第四十条第一款。
