【裁判要旨】
行政机关的派出机构在履职过程中，应当注重与行政机关有效沟通，尤其要注重建立行政机关与其派出机构之间的信息共享机制，保证对外答复和意见口径一致。
【基本案情】
申请人：张某、张某某
被申请人：市国土资源局
2015年1月14日，申请人向市国土资源局XX分局邮寄递交《依法行政申请书》，以本市XX区苏家坨镇前沙涧村村民委员会既没有提供征地批文，也没有报经原批准用地的人民政府批准，实施收回张某、张某某房屋所在地土地使用权行为明显违法为由，申请依法对XX区苏家坨镇前沙涧村村民委员会违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
市国土资源局XX分局收到该申请书后，经调查，于2015年2月9日作出了《关于对张某、张某某〈依法行政申请书〉的答复》，告知申请人张某、张某某其反映的宅基地腾退安置及补偿工作是村民委员会在民主决议后实施的自治行为，并不属于国家征收土地行为，腾退工作亦未改变该村土地的权属状况；由于腾退工作并未违反《土地管理法》第二条、第八条、第六十五条以及其他相关法律法规的规定，依据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，对其反映的问题不予立案。张某、张某某向市国土资源局XX分局邮寄递交《依法行政申请书》的同一天，也向市国土资源局邮寄递交了一份同样内容的《依法行政申请书》。市国土资源局收到该申请书后，于2015年1月28日作出了《告知单》，告知申请人其反映宅基地使用权被强行收回问题，不属于该局职能，建议其向镇、区人民政府反映。张某、张某某对市国土资源局XX分局2015年2月9日作出的《关于对张某、张某某〈依法行政申请书〉的答复》不服，向北京市人民政府申请行政复议。
【复议机关决定】
复议机关经审查认为，本案中，被申请人市国土资源局XX分局收到申请后，向申请人作出的《关于对张某、张某某〈依法行政申请书〉的答复》告知申请人其反映的宅基地腾退安置及补偿工作是村民委员会在民主决议后实施的自治行为，并不属于国家征收土地行为，腾退工作亦未改变该村土地的权属状况；由于腾退工作并未违反《土地管理法》第二条、第八条、第六十五条以及其他相关法律法规的规定，依据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，对其反映的问题不予立案。但是，针对申请人提出的同一申请，被申请人市国土资源局作出《告知单》却告知申请人其反映宅基地使用权被强行收回问题，不属于该局职能，建议其向镇、区人民政府反映。被申请人市国土资源局XX分局作为被申请人市国土资源局所属派出机构，其以自己名义对外作出的具体行政行为由被申请人市国土资源局承担法律责任。因此，针对申请人的同一申请，被申请人市国土资源局XX分局所作《关于对张某、张某某〈依法行政申请书〉的答复》与被申请人市国土资源局所作《告知单》在内容上显然不同，属于事实认定不清。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，复议机关决定撤销被申请人市国土资源局XX分局2015年2月9日作出的《关于对张某、张某某〈依法行政申请书〉的答复》；责令被申请人自接到本决定书之日起十五个工作日内对申请人的申请重新作出处理。
【专家评析】
一、背景
派出机构是重要的行政组织，但其法律地位不同于一般的行政机关。派出机构为政府的工作部门设置，是由政府工作部门根据需要在一定行政区域内设立的组织，典型的派出机构有公安派出所、税务所和工商所等。
派出机构不同于派出机关，派出机关是由有权的地方政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政组织。派出机关有三类：行政公署；区公所；街道办事处。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条的规定，省、自治区人民政府设立的派出机关（行政公署），设立的主要条件是“在必要的时候”和“经国务院批准”；县、自治县的人民政府设立的区公所，设立的主要条件是“在必要的时候”和“经省、自治区、直辖市的人民政府批准”；市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处，设立的主要条件是“经上一级人民政府批准”。
从法律地位上分析，派出机关有独立的行政主体地位，可以自己的名义独立实施管理、作出决定。而派出机构除非由法律、法规、规章的授权，原则上不具有独立的行政主体地位，不能以自己的名义独立作出决定，而需要以所属于的行政机关的名义作出决定。
本案涉及国土资源管理体制改革和相关机构的法律定位。2004年4月，国务院发布《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号），对省级以下国土资源行政管理体制作出调整，明确规定“市(州、盟)、县(市、旗)国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理；地区国土资源主管部门的机构编制仍由行署管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡(镇)国土资源管理所的机构编制上收到县(市、旗)人民政府管理，县(市、旗)可以根据实际情况和工作需要，按乡(镇)或区域设置国土资源管理所，为县(市、旗)国土资源主管部门的派出机构。”
二、复议决定的理由
复议机关作出行政复议决定的理由包括两方面：
1.被申请人具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并采取措施的职责
《土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”
同时，《土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”《土地管理法实施条例》第三十二条规定：“土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。”
基于上述规定，复议机关认为，被申请人市国土资源局作为市土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并采取措施的职责。
2.被申请人的处理存在违法
主要表现在两个方面：
第一，以派出机构的名义作出行政行为
本案中，申请人张某、张某某以XX区苏家坨镇前沙涧村村民委员会既没有提供征地批文，也没有报经原批准用地的人民政府批准，实施收回其房屋所在地土地使用权行为违法为由，向市国土资源局XX分局提出申请。市国土资源局XX分局收到申请后，向申请人作出的《关于对张某、张某某〈依法行政申请书〉的答复》告知申请人，其反映的宅基地腾退安置及补偿工作是村民委员会在民主决议后实施的自治行为，并不属于国家征收土地行为，腾退工作亦未改变该村土地的权属状况，未违反《土地管理法》第二条、第八条、第六十五条以及其他相关法律法规的规定，对其反映的问题不予立案。
市国土资源局XX分局作为被申请人市国土资源局所属派出机构，本身并不具有独立的法律地位，其以自己名义对外作出的具体行政行为，本质是超越职权，应当由被申请人市国土资源局承担法律责任。
第二，答复前后不一
本案中，申请人张某、张某某同时向市国土资源局和市国土资源局XX分局提出申请，但是，针对同样的申请，被申请人市国土资源局作出《告知单》告知申请人其反映宅基地使用权被强行收回问题，不属于该局职能，建议其向镇、区人民政府反映。被申请人市国土资源局XX分局针对申请人所作的《关于对张某、张某某〈依法行政申请书〉的答复》与被申请人市国土资源局所作《告知单》在内容上显然不同，属于事实认定不清。
三、运用复议决定应注意的问题
1．准确把握派出机构的法律定位
在法律上，派出机构本身并无主体地位，其行使职权、作出决定需以其所属的行政机关名义作出，相应的后果也由该行政机关承担。若派出机构无法律授权，以自己名义作出决定，即属于越超职权的行为。
一些行政机关或派出机构在采取行政处罚、行政许可、行政强制等措施时，通常较为注意这一问题。然而，在处理日常工作，如本案中的情况，可能认为问题并不重大，就会忽视主体资格问题，从而出现违法。
因此，行政机关应加强对派出机构管理，清楚界定其行使职权的方式，避免派出机构擅自以自己的名义作出违法的行政决定。
2．保证处理的一致性
本案中另一值得关注的问题，是答复的不一致性。本案中的当事人分别向市国土资源局和市国土资源局XX分局提出相同申请，然而两个机构均作出答复，且答复不一致。这是行政管理切忌应避免的问题。
事实上，本案中，市国土资源局XX分局应代表市国土资源局行使职权，统一应以市国土资源局名义答复。即使有两份答复，答复的内容应当是一致的。出现不一致，根本上的原因是没有统一的协调。
就本案而言，对行政机关的内设机构，特别是派出机构，行政机关要加强管理和协调。尤其是设在不同地方的派出机构，在收到相应的申请并受理后，应当及时与行政机关有效沟通，尤其要注重建立行政机关与派出机构之间的信息共享机制，保证答复和意见的统一。
【相关法律规范】
《土地管理法》第六条、第六十六条第一款、第六十七条。
《土地管理法实施条例》第三十二条。
