具体行政行为的作出应当建立在事实清楚和证据充分的基础之上。行政机关作出的具体行政行为，如果主要事实不清、证据不足，行政复议机关应当决定撤销原具体行政行为，并责令行政机关在一定期限内重新作出具体行政行为。

【基本案情】

申请人：董某某

被申请人：北京市东城区人民政府

张某某承租位于北京市东城区横栅栏胡同 5 号 10 号的房屋一间，该房使用面积 12.2 平方米，系北京市东城区房屋土地经营管理一中心景山分中心（以下简称景山分中心）管理的直管公房。后张某某于 2016 年 1 月死亡。申请人董某某于 2016 年 3 月向景山分中心邮寄了《变更承租人申请》，要求将涉案房屋承租人变更为申请人。景山分中心于 2016 年 4 月 20 日作出《答复函》，告知申请人：涉案房屋原承租人为张某某，张某某已去世，与同一户籍的人员为赵某某及申请人。根据《北京市公有住宅租赁合同》第七条的规定，经征询赵某某意见，赵某某不同意将涉案房屋变更在申请人名下。在赵某某与申请人未达成一致意见的情况下，申请人要求将涉案房屋承租人变更为申请人不符合规定。申请人不服上述《答复函》诉至法院。北京市第四中级人民法院作出（2016）京 04 行初 554 号《行政判决书》，认定景山分中心将赵某某视为需要征求意见的家庭成员，但未能提交证据证实其对赵某某是否拥有其他住房这一条件进行过审查，故上述《答复函》属于事实不清、主要证据不足，判决撤销上述《答复函》并责令被申请人对申请人的更名申请重新作出处理。赵某某不服上述判决向北京市高级人民法院提起上诉。北京市高级人民法院于2016 年 12 月 13 日作出（2016）京行终 4606 号《行政判决书》，判决维持一审判决。2017 年 1 月 13 日，景山分中心对申请人作出《答复函》，告知申请人：依据（2016）京 04 行初 554 号《行政判决书》及（2016）京行终 4606 号《行政判决书》，现对申请人将张某某承租人的房屋变更到申请人名下的申请重新答复。申请人和张某某没有共同居住。《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定，租赁期限内，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。故申请人不具备更名条件，不予办理更名手续。申请人对被《答复函》不服，于 2017 年 3 月 13 日向北京市人民政府申请行政复议，认为申请人是北京市东城区横栅栏胡同5 号 10 号房屋（以下简称涉案房屋）合法承租人，请求撤销《答复函》。

【复议机关决定】

复议机关北京市人民政府经审查后认为，本案中，《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》(1987 年 8 月 28 日北京市人民政府京政发 109 号文件发布 , 根据 1997 年 12 月 31 日北京市人民政府第 12 号令修改 ) 第二条规定，市房屋土地管理局是全市房屋的行政管理机关，区、县房屋土地管理局是本区、县房屋的行政管理机关。根据北京市机构编制委员会办公室《关于成立北京市东城区房屋土地经营管理中心的批复》（京编办事〔2003〕79 号）的相关内容，北京市东城区房屋土地经营管理中心为区政府所属相当正处级事业单位，具有负责直管公房租赁、经营和租金收缴的职责。因此，被申请人是东城区公有住宅的管理机关。

《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定，租赁期限内，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。本案中，被申请人在本案《答复函》中认定申请人不具备变更为承租人资格的证据为被申请人提交的三份《证明》，但上述《证明》不足以证明申请人与张凤芝未共同居住的结论。故被申请人作出的《答复函》属于事实不清、主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第 1 目的规定，决定撤销被申请人于 2017 年 1 月 13 日对申请人作出的《答复函》；责令被申请人收到本决定书之日起在法定期限内重新作出处理。

【复议机关决定】

一、背景分析

以事实为依据、以法律为准绳是行政机关依法行政基本要求。行政机关作出行政行为必须有确凿充分的证据，查清相关案件事实。《行政复议法》第二十八条规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1. 主要事实不清、证据不足的；2. 适用依据错误的；3. 违反法定程序的；4. 超越或者滥用职权的；5. 具体行政行为明显不当的。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职
权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”

二、复议决定的理由

本案中，景山分中心在对董某某变更出租人申请进行审查时，应当对董某某是否为与原承租人张凤芝同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员等，调查收集证据，查清相关事实，但景山分中心未能为相关事实提供确凿充分的证据，事实不清，在此基础上作出的具体行政行为，理应予以撤销。

本案所涉及相关规定主要是《北京市公有住宅租赁合同》第七条。该条规定，租赁期限内，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。景山分中心在审查申请人提出的《变更承租人申请》时，主要应当从两个方面进行审查：其一，董某某是否为与原承租人张某某同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员，其二，其他家庭成员有无异议。景山分中心在第一次作出的《答复函》中，以有其他家庭成员（赵某某）存有异议为由，拒绝了董某某的申请。景山分中心将赵某某视为需要征求意见的家庭成员，但未能提交证据证实其对赵某某是否拥有其他住房这一条件进行过审查，故上述《答复函》属于事实不清、主要证据不足，判决撤销上述《答复函》并责令被申请人对申请人的更名申请重新作出处理。景山分中心在第二次作出的《答复函》中，又以董某某和张某某没有共同居住为由，拒绝了变更出租人的申请，但却未能提供充分的证据对这一关键性事实进行证明，属于“主要事实不清、证据不足”，对这一决定理应予以撤销，并在一定期限内重新作出处理决定。

二、运用复议决定应注意的问题

其一，行政机关在对申请人提出的申请进行审查时，应当对照法定条件，对申请人是否符合相应条件的相关事实进行调查，并收集证据。如果对于案件的主要事实缺乏证据支持，即构成具体行政行为违法，行政复议应当予以撤销。就复议机关而言，尽管行政复议原则上进行书面审理，但并不意味着行政复议机关不对事实和证据进行审查。恰恰相反，复议机关应当对被申请人提交的证据材料，从真实性、合法性、关联性等方面进行认真审查。其二，行政机关对证据的收集和事实的调查，应当建立在相关规定的准确理解基础上。本案中，《北京市公有住宅租赁合同》第七条。规定，租赁期限内，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。对于其中的“其他家庭成员”，从上下文来看，应当限定于“乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的”家庭成员，因为只有这样的家庭成员才与申请人同样符合变更出租人的申请条件，也因而需要在其同意的前提下才能办理更名手续。景山分中心第一次作出《答复函》时，即未能准确理解相关规定中“其他家庭成员”的确切涵义，从而作出了错误的决定，并为法院判决所撤销。其二，责令被申请人重新作出具体行政行为。行政机关对于申请人作出的拒绝决定，如果是在主要事实不清、证据不足基础上作出的，行政复议机关一般应决定撤销，而不宜直接变更，这是因为变更权的行使要进行大量的调查取证，影响行政复议的效率，也不符合行政复议采取书面审查的原则。另外，对于案件的实际情况，还是作出原具体行政行为的行政机关更有条件了解清楚。因此，行政复议机关一般应当责令原行政机关在重新调查事实、收集证据基础上重新作出行政行为。

【复议机关决定】

《北京市公有住宅租赁合同》第七条

《行政复议法》第二十八条