行政机关在作出政府信息答复时，不但应当说明具体依据的法律条文，也应当就争议事实与条文之间的适用性做必要的说明。适当的说理既是法律过程能够获得社会尊重和权威的原因，也是责任政府的题中应有之义。

【基本案情】

申请人：郭某

被申请人：市发展改革委

申请人郭某于2016年4月27日向被申请人北京市发改委邮寄《北京市政府信息公开申请表》，申请获取“高楼金重点村A、B、C地块土地一级开发项目，批准立项的申报材料及申报清单”。2016年5月11日，被申请人作出《政府信息告知书》（市发展改革委〔2016〕第3157号），认为申请人申请获取的“高楼金重点村A、B、C地块土地一级开发项目批准立项的申报材料及申报清单”的政府信息不属于本机关公开范围；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，建议您向通州区发展和改革委员会咨询，联系电话69546553。

申请人对被申请人2016年5月11日作出的《政府信息告知书》（市发展改革委〔2016〕第3157号）不服，于2016年7月19日向北京市人民政府申请行政复议，请求撤销《政府信息告知书》并责令被申请人履行其职责作出明确答复。

复议机关认为，申请人申请公开的信息涉及土地一级开发项目审批事项，属于被申请人职权范围内的政府信息，只是由于该政府信息涉及城乡结合部50个重点村建设项目，而被申请人已将该项目的审批权限下发区投资主管部门，因此，客观上造成被申请人未掌握该政府信息。但是，被申请人作出《政府信息告知书》（市发展改革委〔2016〕第3157号）时并未向申请人予以说明，只是告知申请人该政府信息不属于其公开范围并建议申请人向通州区发展和改革委员会咨询。因此，被申请人于2016年5月11日所作《政府信息告知书》（市发展改革委〔2016〕第3157号）不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条的相关规定，属于事实认定不清，依法应予撤销。

【专家评析】

一、争议焦点

本案争议的焦点是：申请人认为，土地一级开发项目审批是被申请人的行政审批事项及法定职责，申请人要求获取的政府信息是被申请人的公开范围，其应作出存在与否的明确答复，而被申请人却告知不属于其公开范围，让申请人咨询区县发改委，属于逃避履行政府信息公开职责，已经侵害了申请人的合法权益。被申请人称，高楼金重点村A、B、C地块土地一级开发项目的审批权限已下放区投资主管部门办理，项目建设单位未向该委提交申报材料，该委未制作该项目的立项批复文件，所作《政府信息告知书》（市发展改革委〔2016〕第3157号）事实清楚、依据充分、程序合法，申请人的理由不成立，请求依法予以维持。

二、确立裁判要旨的理由

本案涉及到行政机关对于其职责范围内产生、但是没有实际掌握的政府信息公开申请应当如何答复的问题。行政机关在其职责范围内做出决定并形成政府信息载体，是政府信息公开申请的基础。根据《政府信息公开条例》，申请人根据行政机关的职责范围判断信息公开主体并要求相应的行政机关履行公开职责。这一规定既是对申请人权利的保障，也是对行政机关有效履责的保障。

对于行政机关职责范围内的政务记录，应当推定其为实际持有人并负有公开职责。在某些特定的情况下，行政机关可能丧失了其应当掌握的信息记录。但这种情况属于例外情况。在法律没有专门作出规定的情况下，只有符合通常推定的情况，才能合理地认定行政机关拒绝履行职责的正当性。这些例外情况包括但不限于：遗失、意外损毁或机关自行销毁、机构临时丧失职权、由于不可抗力的情况而无法提供公共服务等等。需要指出的是，尽管这些情况并未通过法律一一列举，但是完全可以基于法律行为的有效性要求获得正当性。就本案而言，上述情况并不存在，因此也不能合理地认定被申请人作出不予公开决定是合理的与正当的。

被申请人的决定不但不符合实质正当性要求，在程序上也存在瑕疵。被申请人对于无法履行公开义务的原因没有提供说明和合理解释。本案复议机关查明，被申请人无法提供相关信息是其下放审批权造成的后果。由于被申请人未告知申请人审批权下放这一具体情况，从而导致其答复违法。尽管程序瑕疵已经足以构成撤销被申请人决定的理由。

三、运用裁判要旨应当注意的问题

值得注意的是，被申请人下放审批权并不必然导致其免除公开义务，至少应当是一个开放性的问题。例如，被申请人下放审批权的行为可以视为行政委托或行政授权。如果属于行政委托，则被申请人仍然属于行政行为主体。此外，即使被申请人的权力下放构成了行政授权，被申请人仍然有可能作为上级主管单位掌握相关信息。所以，从本案的具体情况出发，复议机关认定被申请人政府信息公开决定应予撤销是合理的，但原因不仅是基于程序瑕疵，即使程序合法，也不能排除其作为履责主体的义务。

【相关法律规范】

《政府信息公开条例》第二十四条